Glavni problemi Italije: Preekspanzivna fiskalna politika, deficit i javni dug koče rast i ulaganja

U svibnju je delegacija MMF zaključila svoje konzultacije i misiju u Italiji nakon čega je javno predočila nalaze o izazovima za tu članicu Europske unije.

Gospodarstvo se dobro oporavilo od pandemije i šokova cijena energije zahvaljujući oporavku turizma i značajnoj potpori politike. Međutim, rast je umjeren. Iako je pridonijela oporavku, ekspanzivna fiskalna politika također je zadržala deficit i javni dug vrlo visokima, podižući talijansku premiju rizika i djelujući kao kočnica za ulaganja privatnog sektora.

Brže od planirane fiskalna prilagodba za smanjenje duga s velikim pouzdanjem može se postići uz ograničene troškove rasta povlačenjem neučinkovitih i privremenih kriznih mjera. Izvan kratkoročnog razdoblja, uz održavanje znatnog primarnog suficita, bit će potreban dodatni fiskalni napor kako bi se prilagodila ulaganjima koja potiču rast i latentnim pritiscima na potrošnju te kako bi se obnovio fiskalni prostor u slučaju ozbiljnih šokova.

Upitno servisiranje duga

„Prilagodba strožim financijskim uvjetima tekla je glatko i bankovni sustav ostaje zdrav, ali održive visoke kamatne stope i sve manji rezervi likvidnosti mogli bi oslabiti sposobnost zajmoprimca da servisira dug. Nedavno povećanje zaštitnih slojeva bankovnih i sustavnih rizika dobrodošlo je za jačanje zaštitnih mjera protiv budućih rizika. Nastavak utvrđivanja i rješavanja problema ranjivosti među manje značajnim institucijama te jačanje mehanizama za rješavanje i otpuštanje nenaplativih dugova ostaju prioriteti.“, poručeno je iz MMF-a.

Ponovno oživljavanje produktivnosti je hitno potrebno. Potpuna i pravovremena provedba Nacionalnog plana oporavka i otpornosti, praćenog nasljednim srednjoročnim strukturnim fiskalnim planom koji je usredotočen na kritičnu javnu infrastrukturu, istraživanje i inovacije, reformu obrazovnog sustava i poboljšanje poslovne klime, poduprlo bi ovaj cilj.

Talijansko se gospodarstvo dobro oporavilo od uzastopne pandemije i šokova cijena energije zahvaljujući oporavku turizma i pružanju značajne političke potpore. Aktivnost se povećala za 0,9 posto u 2023. i 0,6 posto (na godišnjoj razini) u Q1:2024. Kao rezultat toga, BDP je premašio svoju razinu prije COVID-a za 4,5 posto, što je bolji rezultat nego u drugim velikim zemljama europodručja. Izuzetna potrošnja na renoviranje domova financirana izdašnim poreznim olakšicama i povećanje korištenja velikih sredstava Nacionalnog plana za oporavak i otpornost (NRRP) koje financira EU doprinijeli su dobroj izvedbi.

Unatoč tome, poticaj rasta od stambenih poreznih olakšica vjerojatno je bio prilično ograničen u odnosu na veličinu potrošenih fiskalnih resursa zbog istjecanja u uvoz, znatnog diskontiranja faktura, povećanih cjenovnih marži u građevinarstvu, istiskivanja drugih ulaganja i zlouporabe javnih sredstava, pri čemu se doprinos stvarnoj aktivnosti također smanjuje tijekom vremena. Druge trenutne i prošle potpore politikama, uključujući zajmove s javnim jamstvom, mjere kompenzacije za energiju i transfere iz razdoblja pandemije, također su podržale oporavak unatoč pooštravanju monetarne politike. Zaposlenost je općenito porasla u skladu s BDP-om, posebice u uslugama i građevinarstvu, dijelom zbog subvencija troškova rada. Pod utjecajem pada cijena energije, brza i uredna dezinflacija je dobro uznapredovala, a tekući račun se vratio u suficit s velikog, ali privremenog deficita.

Smanjenje rasta

Predviđa se da će se rast umjereno smanjiti tijekom sljedećih nekoliko godina, uz nastavak dezinflacije. Predviđa se da će BDP porasti za 0,7 posto u 2024. i 2025. budući da ubrzanje potrošnje vezane uz NRRP—koja će biti finalizirana do sredine 2026.—uvelike nadoknađuje postupno ukidanje ulaganja u stambene objekte potaknute Superbonusom.

Naknadno privremeno usporavanje rasta moglo bi se očekivati 2026. i 2027. kada se završi NRRP, uz postupnije usporavanje ako se dopušteno razdoblje potrošnje produži. Nakon toga se očekuje da će se rast vratiti na potencijal, što bi sve više odražavalo smanjenje nacionalne radno sposobne populacije, osim ako se ne nadoknadi povećanjem produktivnosti poduprte učinkovitim strukturnim reformama i ulaganjima, većom participacijom radne snage i kontinuiranom apsorpcijom stranih radnika. Predviđa se da će ukupna inflacija pasti na prosječnih 1,7 posto u 2024. i vratiti se na ciljanih 2 posto u 2025.

Iako se predviđa da će se rast plaća ubrzati ove i sljedeće godine, očekuje se da će poduzeća apsorbirati povećanje uglavnom iz svoje povećane dobiti, čime se temeljna inflacija održava na stazi umjerene.

„Dok bi se pozitivna iznenađenja mogla materijalizirati, rizici rasta su okrenuti prema dolje. Intenziviranje regionalnih sukoba moglo bi generirati nove šokove u opskrbi i nestabilnost cijena roba koje ograničeni fiskalni prostor možda neće moći prihvatiti. Prelijevanja oštrog usporavanja u glavnim trgovinskim partnerima, produbljivanja geoekonomske fragmentacije i ekstremnih klimatskih događaja također bi mogli utjecati na rast talijanskog BDP-a.“, predviđanja su MMF-a.

Značajno više kamatne stope od očekivanih mogle bi oslabiti poslovno povjerenje i dovesti do promjene cijena talijanskih državnih obveznica što bi moglo pogoršati dinamiku javnog duga, oživljavajući zabrinutost oko veza između države, banaka i poduzeća. Domaći čimbenici također bi mogli oslabiti rast, uključujući nemogućnost dovršetka trošenja NRRP-a i učinkovite provedbe reformi, dok bi i dalje veliki fiskalni deficiti mogli narušiti povjerenje ulagača, dodatno oslabivši javne financije.

Fiskalna politika: Prebacivanje fokusa na održivost duga i rastuću produktivnost

Brža fiskalna prilagodba od planirane zajamčena je za smanjenje omjera duga s visokim pouzdanjem i smanjenje rizika financiranja. Već akumulirane obveze poreznog kredita dodatno će povećati dug u nadolazećim godinama.

Primarni deficit se smanjio, ali jaz s primarnim suficitom od 1¾ posto koji je prevladavao prije pandemije ostaje vrlo velik zbog sporog uklanjanja privremenih politika iz razdoblja krize unatoč snažnom cikličkom položaju gospodarstva.

„Bit će potreban puno veći primarni suficit bliži 3 posto BDP-a kako bi se osigurao postupni pad udjela duga. Prilagodba na početku kako bi se dosegnulo blizu tog cilja do 2025.-26. može se ostvariti uz skromne troškove rasta bržim povlačenjem neučinkovitih ili privremenih mjera, uključujući ukidanje subvencija za obnovu stambenih objekata i mjera za kompenzaciju visoke inflacije, uz istovremeno ublažavanje aktivnosti povećati potrošnju i reforme NRRP-a. Unaprijed je također podržan prevladavajućim benignim globalnim percepcijama rizika i stalnim povećanjem poreznih prihoda, a to bi potaknulo povjerenje da okvir EU-a za fiskalno upravljanje koji bi se uskoro trebao usvojiti može dovesti do značajnog smanjenja duga.“, navedeno je u izvještaju.

Put prilagodbe trebao bi u potpunosti uzeti u obzir učinke prijelaza 2024. na računovodstvo temeljeno na gotovini za novoodobrene porezne olakšice za stanovanje, koje – prema nedavnom dobrodošlom zakonu – više neće biti prenosive.

Izvan kratkoročnog razdoblja, prekomjerna isporuka ušteda stvorila bi prostor za fiskalne prioritete i obvezujuće obveze. Dok se održava primarni višak od oko 3 posto BDP-a kako bi se osigurao postupni pad udjela duga, bit će potrebni dodatni fiskalni napori za prilagođavanje investicijama za povećanje produktivnosti, latentnim pritiscima na potrošnju – osobito zbog starenja – i stvaranju fiskalnog prostora potrebnog u slučaju teški šok.

„Izvedive su i poželjne značajne uštede za financiranje mjera za povećanje rasta i učinkovitosti, uključujući: (i) zamjenu smanjenja poreznog klina i subvencija za zapošljavanje mjerama koje trajno potiču produktivnost rada; (ii) daljnje racionaliziranje mirovinske potrošnje podizanjem efektivne dobi za umirovljenje i izbjegavanjem skupih programa prijevremenog umirovljenja; (iii) racionaliziranje poreznih izdataka kako bi se proširila osnovica, povećala progresivnost i smanjila složenost; i (iv) poboljšanje kontrole i nadzora poreznih olakšica—uključujući u kontekstu NRRP-ovih olakšica za zelena i digitalna ulaganja—zahtijevanjem izričitog prethodnog odobrenja, praćenjem iskorištenja u stvarnom vremenu i poništavanjem porezne olakšice u nedostatku potpune ex -post usklađenost s programskim ciljevima.“, stoji u analizi.

Potreban je novi srednjoročni pristup formuliranju i izvršenju proračuna kako bi se osigurala dosljednost između fiskalnih ciljeva i ciljeva usmjerenih na rast. Trenutna proračunska praksa oslanja se na utvrđivanje i korištenje inkrementalnog fiskalnog prostora iz godine u godinu koji donosi rast nominalnog BDP-a.

„Ova praksa je potaknula potrošnju, a ne uštedu fiskalnog prekomjernog učinka i nije pogodna za korištenje fiskalne politike kao strateškog razvojnog alata. Potpuno razvijen višegodišnji fiskalni plan, kako se zahtijeva u okviru novog upravljačkog okvira EU-a, uskladio bi srednjoročne prioritete s raspoloživim resursima. To zahtijeva realne makroekonomske i fiskalne prognoze i snažne sustave praćenja i kontrole kako bi se ograničila odstupanja od dogovorenih srednjoročnih ciljeva. Zajmovi s javnim jamstvom ne bi trebali zamijeniti proračunsku potrošnju kao sredstvo za zaobilaženje fiskalnih ograničenja prema novom okviru. Štoviše, jamstvima bi trebalo razborito upravljati, centralno ih nadzirati i dobro rezervirati, a zalihe nepodmirenih jamstava trebale bi se smanjivati.“, upozoreno je.

Zaštita otpornosti financijskog sektora

Prilagodba strožim financijskim uvjetima tekla je glatko i talijanski bankarski sustav ostaje zdrav, no rizici stabilnosti mogli bi porasti kako ciklus pooštravanja sazrijeva, a učinci iznimnih mjera potpore slabe.

„Povećanja kamatnih stopa brzo su se prenijela na prinose na državne obveznice i kamatne stope banaka. Proširenje kamatnih marži i smanjena potreba za rezervacijama za gubitke po kreditima potaknuli su profit banaka, što je zajedno s nižom aktivom ponderiranom rizikom podiglo omjere kapitala na rekordne razine. Dok su visoki troškovi posuđivanja doveli do značajnog pada zaliha kredita poduzećima, neka su poduzeća iskoristila svoje novčane rezerve i tekuću dobit kako bi ubrzala otplatu zajmova. Pokazatelji kreditne kvalitete do sada su samo neznatno oslabili u odnosu na snažnu početnu razinu.“, navodi se u analizi MMF-ovog tima.

Banke održavaju dovoljnu likvidnost iako su smanjile većinu svojih dugoročnih obveza prema ECB-u iz razdoblja pandemije, no financiranje je postalo skuplje zbog pooštravanja monetarne politike i kontinuiranog natjecanja za štednju građana putem državnih obveznica. Iako su zajmoprimci izašli iz nedavne pandemije i cjenovnih šokova energije u općenito dobrom financijskom stanju, održive visoke kamatne stope i sve manji rezervi likvidnosti mogli bi dovesti do budućih slabosti.

„Trenutačno povećanje dobiti banaka trebalo bi se iskoristiti za jačanje otpornosti na potencijalne buduće šokove, dok bi financiranje trebalo biti primjereno diversificirano. Trenutačni izniman neto prihod od kamata pruža priliku da se bankarski sustav učini robusnijim tako što se od banaka zahtijeva da osiguraju skroman dio svog postojećeg kapitala. Iako je opcija akumulacije rezervi u okviru poreza na višak dobiti za banke korisna iz ove perspektive, nije bila kalibrirana za ciljanje sistemskih i pojedinačnih bankovnih rizika i – budući da su rezerve koje se ne mogu raspodijeliti zamjenjive s drugim kapitalom – ne mora smanjiti ukupnu distribuciju kapitala. Nasuprot tome, nedavno povećanje zahtjeva za zaštitnim slojem kapitala za „ostale sustavno važne institucije” i odluka o aktiviranju zaštitnih zaštitnih slojeva za sistemski rizik koji se mogu osloboditi dobrodošle su mjere. Kako bi se na odgovarajući način odrazio rizik zajmoprimca, klasifikacija zajma prema standardu IFRS9 trebala bi biti dovoljno usmjerena prema budućnosti, a trebalo bi obeshrabriti praksu zamjene dužnikove vjerojatnosti neplaćanja s jamcima. Osiguravanje da kombinacija financiranja banaka uključuje odgovarajuće dugoročne obveze pomoglo bi u ograničavanju rizika likvidnosti.“, stoji u preporuci.

Jačanje mehanizama za rješavanje dugova i prodaju i dalje je ključno za sprječavanje nakupljanja nenaplativih izloženosti u knjigama banaka i smanjenje tereta zajmoprimaca zbog naslijeđenog duga. Postupci rješavanja dugova i stečaja trebali bi biti dugotrajniji i skuplji, a – kako zahtijeva talijanski NRRP – vrijeme za zaključivanje sudskih predmeta trebalo bi znatno skratiti racionalizacijom i digitalizacijom postupaka i dodavanjem pomoćnog osoblja kako bi se smanjio teret sudaca. To bi povećalo apsorpcijski kapacitet kupaca na sekundarnom tržištu nenaplativih izloženosti putem bržeg obrta predmeta i viših stopa povrata, smanjilo skladištenje naslijeđenih potraživanja i ubrzalo čišćenje računa zajmoprimaca u stresu. Bilo koja shema koja zajmoprimcima omogućuje otkup svojih prethodno prodanih loših zajmova po nižoj cijeni riskira potkopavanje sekundarnog tržišta i narušavanje discipline plaćanja.

Nastavak fokusiranja na slabiji segment manje značajnih banaka ostaje prioritet. Pojačani nadzorni i regulatorni nadzor manjih banaka od strane Banke Italije je dobrodošao. Dok te banke doživljavaju privremeni porast neto prihoda, neke od njih imaju strukturne slabosti koje ograničavaju njihovu sposobnost da iskoriste ekonomiju razmjera ili da moderniziraju poslovanje. Daljnja konsolidacija ili međusobna suradnja u ključnim područjima, kao što je digitalizacija, mogla bi ojačati učinkovitost i otpornost ako bude potaknuta poslovnim sinergijama i pod uvjetom da se sektorske i geografske koncentracije ne povećaju.

Strukturni prioriteti za povećanje i podršku srednjoročnog do dugoročnog rasta

Sadašnji politički fokus na kratkoročno poticanje potražnje trebao bi se zamijeniti programom koji daje prednost tržišnoj potpori srednjoročnom i dugoročnom rastu. Proteklih godina cilj fiskalne politike bio je podržati plaće, štednju kućanstava i profite poduzeća. Međutim, iako su plaće u Italiji općenito niske, to odražava strukturno slabu produktivnost rada. Kako bi se trajno povećao životni standard radnika i BDP, oskudna fiskalna sredstva najučinkovitije bi se koristila za reformu obrazovanja i usavršavanje vještina te zatvaranje investicijskih jazova.

Što je provedba reformi sadržajnija, to će koristi za produktivnost biti trajnije. Nadovezujući se na NRRP, potreban je nasljedni program sveobuhvatnih strukturnih reformi i ulaganja kako bi se nastavili rješavati dugotrajni izazovi produktivnosti i praznine u ulaganjima te olakšali zeleni i digitalni prijelazi nakon 2026.

„Fokus bi trebao biti na kritičnoj javnoj infrastrukturi, reformi obrazovanja i širenje naprednih tehnologija, uz poboljšanje poslovnog okruženja. Produbljivanje tržišta kapitala u kontekstu EU diverzificiralo bi izvore financiranja izvan tradicionalnih bankovnih zajmova i poduprlo kontinuitet i modernizaciju korporativnog sektora. Izbjegavanje čestih promjena poreznih i drugih politika povećalo bi atraktivnost investicijske klime. Pribjegavanje industrijskim politikama trebalo bi biti ograničeno i usmjereno na specifične ciljeve gdje vanjski učinci ili tržišni neuspjesi sprječavaju učinkovita tržišna rješenja.“, stoji u preporukama.

Proširenje talijanske radne snage rješavanjem problema niske plodnosti i niske participacije žena u radnoj snazi dalo bi trajan poticaj izgledima za rast Italije. Italija je slabija od većine usporedivih zemalja u obje dimenzije, pri čemu se stope aktivnosti žena na nacionalnoj razini povećavaju, ali su još uvijek niske, pogotovo u južnim regijama.

Usklađivanje poslovnog i obiteljskog života u formalnom sektoru zahtijeva i vrijeme i financijska sredstva, a koje je od ovih ograničenja obvezujuće vjerojatno ovisi o regiji, obiteljskom prihodu i individualnim karakteristikama.

„Prepoznavanje relevantnih prepreka i njihovo rješavanje dobro ciljanim politikama izbjeglo bi rastrošne i neučinkovite mjere. Stavljanje na raspolaganje dovoljnog kapaciteta za skrb o djeci i osiguravanje usklađenosti radnog vremena vrtića i škole s redovnim radnim vremenom ublažilo bi sukob između zaposlenja s punim radnim vremenom i roditeljskih odgovornosti. Trebalo bi ukloniti demotivacije izazvane politikom za zapošljavanje žena u službenom sektoru—uključujući povoljan porezni tretman obitelji s jednim primateljem i minimalne potrebne doživotne doprinose za socijalno osiguranje da bi se kvalificiralo za mirovinu ili u suprotnom izgubilo uplaćeni iznos. Veći fokus na rodnu nejednakost na radnom mjestu, kao što je povećanje transparentnosti razlika u plaćama između spolova za usporediv posao i pravljenje rodnog neutralnog roditeljskog dopusta, pomoglo bi u smanjenju neravnoteže u sudjelovanju žena.“, pobrojano je u preporukama.

Financijska pomoć obiteljima i djeci trebala bi biti dobro usmjerena na siromašnija kućanstva i strukturirana tako da se izbjegne obeshrabrivanje žena da sudjeluju na tržištu rada. S obzirom na smanjenje broja žena fertilne dobi, preokret demografskih trendova u nadolazećim desetljećima nije vjerojatan, ali dobro osmišljene politike mogu pomoći usporiti pad stope nataliteta i također povećati sudjelovanje žena, zaključak je tima MMF-a o talijanskim gospodarskim izazovima.