Francuska u očekivanju gospodarskog oporavka: Opterećene javne financije i fiskalni podbačaj

Misija Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) okončala je ovaj mjesec konzultacije s vlastima Francuske nakon čega je iznijela svoje zaključke o stanju u francuskom gospodarstvu, kao i preporuke za prevladavanje izazova.

Snažan i pravovremen odgovor politike pomogao je ublažiti utjecaj pandemije i energetske krize. Unatoč usporavanju oporavka u 2023., francusko gospodarstvo ostalo je relativno otporno suočeno s financijskim stezanjem i slabijom vanjskom potražnjom u europodručju. Unatoč tome, odgovor na krizu i oporavak sporiji od očekivanog opteretili su javne financije, uz značajan fiskalni podbačaj u 2023., smanjujući fiskalni prostor u vrijeme sve većih potreba za ulaganjima za zelenu i digitalnu transformaciju.

Uspješnost tržišta rada ostala je dobra, iako je produktivnost rada i dalje ispod trenda prije COVID-a. „U tom su kontekstu francuske vlasti na odgovarajući način preusmjerile svoj fokus na ponovnu izgradnju fiskalnih zaštitnih slojeva i postizanje održive modernizacije gospodarstva. Ipak, u srednjoročnom razdoblju, počevši od 2024., bit će potrebni znatni dodatni napori, u usporedbi s trenutačnom osnovnom politikom, kako bi se ojačale javne financije. Reforme mirovinskog sustava i sustava naknada za nezaposlene počele su davati rezultate. Vlasti bi trebale nastaviti napredovati u svom ambicioznom strukturnom planu, podržavajući radna mjesta i povećavajući produktivnost. Proaktivni napori vlasti da ojačaju financijsku stabilnost pomogli su u podršci otpornosti francuskog bankovnog sustava i trebalo bi ih održati kako bi se ublažili sistemski rizici.“, zaključci su nakon konzultacija.

Ekonomski izgledi

Očekuje se da će gospodarski oporavak zaživjeti 2025., dok se proces dezinflacije nastavlja. Predviđa se da će realni rast BDP-a postupno dosegnuti 1,3 posto do 2025. s 0,8 posto u 2024., kako se financijski uvjeti ublažavaju i ulaganja počnu oporavljati, dok se kupovna moć i potrošnja kućanstava poboljšavaju. U srednjoročnom razdoblju predviđa se da će potencijalni rast dosegnuti 1,3 posto, prije nego što dugoročno uspori prema 1 posto kako stanovništvo stari. Pooštravanje monetarne politike poduprlo je proces dezinflacije. Unatoč odgođenim prilagodbama plaća, prosječna inflacija projicira se na 2,3 odnosno 1,8 posto za 2024. odnosno 2025., s obzirom na povoljne bazne učinke i ublažavanje ograničenja ponude. Temeljna inflacija smanjit će se sporije, budući da realni rast plaća ostaje pozitivan u razdoblju 2024.-25.

„Iako su rizici postali uravnoteženiji, izgledi su i dalje podložni neizvjesnosti. Mjera rizika od recesije, temeljena na financijskim uvjetima u Francuskoj i inozemstvu, smanjivala se tijekom prošle godine. Ipak, rizici mogu proizaći iz eskalacije geopolitičke fragmentacije ili naglog globalnog usporavanja. Iako bi brži zamah strukturnih reformi za podršku produktivnosti i konkurentnosti u Francuskoj i na razini EU-a, uključujući kroz dublju integraciju, mogao pomoći u ublažavanju ovih rizika, socijalne napetosti i politička fragmentacija mogli bi odgoditi fiskalnu konsolidaciju i reformske napore, opterećujući povjerenje i izglede. S druge strane, potrošnja bi mogla biti veća ako bi se stopa štednje kućanstava brže vratila na razinu prije pandemije, kako se inflacija smanjuje. Poslovna ulaganja, na pozadini povećane potražnje digitalnih i zelenih prijelaza te izvozni učinak također bi mogli iznenaditi s pozitivne strane.“, očekivanja su MMF-a.

Fiskalna politika: smanjenje duga uz modernizaciju gospodarstva

Fiskalni loši rezultati u 2023., rast slabiji od očekivanog i novi pritisci na potrošnju opterećuju javne financije, unatoč popuštanju mjera odgovora na krizu. Prema trenutnim politikama, koje uključuju samo zakonom propisane i jasno određene mjere, osoblje predviđa da će ukupni deficit ostati povišen na 5,3 posto BDP-a u 2024. i skromno pasti na 4,5 posto u 2027. Potonji je znatno viši od razine deficita od 2,9 posto koju vlasti ciljaju u svom Programu stabilnosti, kao ključne reforme potrošnje i mjere revizije koje podupiru planiranu prilagodbu ostaje za identificirati.

Štoviše, unatoč tekućim strukturnim naporima za jačanje rasta, makroekonomske pretpostavke na kojima se temelji vladin plan mogle bi se pokazati donekle optimističnima tijekom razdoblja prilagodbe, što je pitanje koje je također pokrenulo francusko Visoko vijeće za javne financije. U nedostatku daljnjih mjera, dug bi narastao na 112 posto BDP-a 2024. i povećavao se za oko 1½ postotnih bodova godišnje u srednjoročnom razdoblju. Ova relativno visoka razina duga izvor je fiskalnih rizika jer ostavlja buduću evoluciju javnih financija izloženu neočekivanom povećanju troškova financiranja ili smanjenju rasta što bi pogoršalo već postojeće dugoročne fiskalne pritiske. Ipak, predanost Francuske da poduzme daljnju fiskalnu konsolidaciju, u skladu s pravilima EU-a i njezino tržište likvidnog duga važni su olakotni čimbenici.

„Preporučuju se daljnje mjere konsolidacije u srednjoročnom razdoblju, počevši od 2024., kako bi se dug spustio na silaznu putanju, dok se stvara prostor za ciljanu potrošnju za poticanje rasta. Za 2024. bit će potrebne dodatne nove mjere od oko 0,4 posto BDP-a kako bi se deficit doveo na 4,9 posto BDP-a, u usporedbi s trenutnim političkim scenarijem, od čega je 0,3 posto BDP-a već najavljeno u Programu stabilnosti (PSTAB). To bi pomoglo u poboljšanju dinamike duga dok bi se ujednačila prilagodba u posljednjim godinama, smanjujući potencijalne negativne učinke na gospodarstvo. Poboljšanje financijskih uvjeta, uz ublažavanje monetarne politike, također može pomoći u ublažavanju kontrakcijskog učinka fiskalnog stezanja.“, navedeno je u preporuci MMF-a.

Srednjoročno gledano, vladin konsolidacijski cilj svođenja deficita ispod 3 posto BDP-a do 2027. ostaje prikladan kako bi se dug zadržao na silaznoj putanji. To bi ojačalo otpornost Francuske na šokove i pomoglo u ponovnoj izgradnji odgovarajućih zaštitnih slojeva kako bi se zadovoljili novi zahtjevi za potrošnjom uslijed tekućih strukturnih prijelaza i dugoročnih pritisaka starenja. To bi Francuskoj omogućilo izlazak iz postupka prekomjernog deficita (EDP), za koji se očekuje da će biti pokrenut kasnije ove godine, do kraja 2027., kako trenutno planiraju vlasti. Ispunjavanje ovog cilja zahtijevalo bi, međutim, značajne strukturne primarne napore od gotovo 3 posto BDP-a tijekom 2025.-27., povrh preporučenih dodatnih napora u 2024. Analiza održivosti duga koju provodi osoblje pokazuje da bi preporučeni fiskalni put značajno smanjio srednjoročne rizika, omogućujući Francuskoj da dosegne svoju primarnu ravnotežu koja stabilizira dug do 2027.

„Nadovezujući se na nedavne reforme i preglede potrošnje koji su u tijeku, vlasti bi trebale identificirati dobro određen i vjerodostojan paket mjera za podupiranje svojih planova fiskalne konsolidacije. S obzirom na već visoke razine oporezivanja u Francuskoj, fiskalna konsolidacija trebala bi se i dalje usredotočiti na ciljane mjere za smanjenje tekuće potrošnje. Pregledi potrošnje na širokoj osnovi ključni su za ciljanje područja neučinkovitosti uz očuvanje prostora za ulaganja koja pogoduju rastu. Specifične mjere poput boljeg usmjeravanja naknada za nezaposlene i programa potpore za radnike i poduzeća mogle bi stvoriti uštede, istovremeno održavajući ulaganja u fizički i ljudski kapital. Porezni izdaci također se mogu redizajnirati kako bi se povećala ekonomska učinkovitost uz smanjenje fiskalnih troškova. Povećanje mase plaća u javnom sektoru može se obuzdati smanjenjem preklapanja između različitih razina vlasti i većim oslanjanjem na automatizaciju i digitalizaciju.“, poručeno je iz MMF-a.

Veće uključivanje lokalnih vlasti u napore fiskalne konsolidacije pomoglo bi u obuzdavanju javne potrošnje. Ovi strukturni fiskalni napori također mogu dodatno potaknuti potencijalni rast, stvarajući dodatni prostor za podršku digitalnim i zelenim prijelazima.

Održavanje stabilnosti financijskog sektora

Proaktivni napori vlasti da ojačaju financijsku stabilnost pomogli su u podršci otpornosti francuskog bankovnog sustava i ublažili sistemske rizike. Unatoč značajnom usporavanju kreditiranja, prevladavanje zajmova s fiksnom kamatnom stopom zaštitilo je segmente nefinancijskih korporativnih i stambenih hipoteka od utjecaja strožih financijskih uvjeta.

Dok su zajmovi s fiksnom kamatnom stopom spriječili pogoršanje kvalitete imovine, francuske banke nisu imale koristi od rekordno visokih profita koje je iskusila većina europskih zemalja suočena s rastućim kamatnim stopama. Unatoč relativno nižoj profitabilnosti, pozicija likvidnosti i solventnosti francuskih banaka ostala je čvrsta, s odgovarajućim rezervama kapitala i likvidnosti.

„Nedavno povećanje protucikličkog zaštitnog sloja zajedno s provedbom zaštitnog sloja za sistemski rizik protiv visoko zaduženih poduzeća predstavljaju važne korake za daljnje ublažavanje sistemskih rizika i jačanje otpornosti financijskog sektora. Gledajući unaprijed, vlasti bi trebale nastaviti osiguravati da Haut Conseil de Stabilité Financière (HCSF – Visoko vijeće za financijsku stabilnost) uživa operativnu neovisnost potrebnu za fokusiranje na pitanja financijske stabilnosti te da ima dovoljne i odgovarajuće zakonske ovlasti za fleksibilno, pravovremeno reagiranje i razmjerno novim rizicima koji se mogu pojaviti.“, preporučeno je.

Stambeno tržište prolazi kroz redovitu prilagodbu prema dolje kao odgovor na rastuće kamatne stope, u kontekstu razboritih standarda kreditiranja. Više stope na hipotekarne kredite smanjile su dostupnost i potražnju za stanovima, unatoč korekciji cijena nekretnina prema dolje. Unatoč tome, loši krediti u stambenim hipotekama ostali su niski, s obzirom na prevalenciju hipoteka s fiksnom kamatnom stopom (99 posto od ukupnog broja) s dugim dospijećem (u prosjeku 23 godine). Francuska implementacija razboritih standarda pozajmljivanja temeljenih na zajmoprimcu također je pomogla u ublažavanju rizika nesolventnosti za zajmoprimce i zajmodavce.

Iako su izravne izloženosti tržištu komercijalnih nekretnina (CRE) ograničene, ranjivosti u investicijskim fondovima za nekretnine (REIF) zahtijevaju kontinuirano pažljivo praćenje. Oštar pad cijena CRE-a do sada je imao ograničen utjecaj na francuski bankovni sustav, budući da su izravne izloženosti male. Unatoč tome, tržište REIF-ova značajno je naraslo tijekom prošlog desetljeća, a niži prinosi od pada cijena CRE-a povećali su rizike likvidnosti, iako se čini da su ranjivosti ograničene s obzirom na stabilnu bazu ulagača.

„U tom kontekstu, dobrodošao je proaktivan rad francuskih supervizora na uklanjanju praznina u podacima i uspostavljanju relevantnih metrika za praćenje šireg sistemskog rizika koji proizlazi iz neizravne izloženosti putem nebankovnih financijskih institucija (NBFI). Vlasti bi trebale dodatno unaprijediti te napore u praćenju rizika, također koristeći rezultate testova otpornosti na stres u cijelom sustavu, dok bi nastavile poticati upotrebu alata za upravljanje likvidnošću od strane investicijskih fondova. Također su dobrodošle nove europske inicijative za razvoj odgovarajućih makrobonitetnih mjera za REIF-ove i druge NBFI-e usmjerene na povećanje rizika na tržištu poslovnih nekretnina.“, poručeno je.

Francuske banke trebale bi nastaviti ublažavati rizike klimatske tranzicije njihovim integriranjem u svoje upravljanje, strategije i procese upravljanja rizicima. Dok se čini da je neposredan učinak na bankarski sektor ograničen, prema procjeni klimatskih rizika osoblja koja simulira scenarij Fit-for-55, ključne sistemske banke mogle bi biti izložene rastućim kreditnim gubicima, budući da se procjenjuje da će se oni značajno povećati u srednjoročnom razdoblju za energetski intenzivni rudarski, kemijski i proizvodni sektori.

Ubrzavanje zelene tranzicije: cjenovne i necjenovne sektorske politike

Francuska je preuzela vodeću ulogu u globalnom ublažavanju i postigla značajan napredak prema smanjenju emisija stakleničkih plinova, ali bit će potrebni daljnji napori kako bi se ispunili ciljevi Fit-for-55. Od 2005. vlastite emisije u Francuskoj smanjile su se za 23 posto, sa smanjenjem koncentriranim na proizvodnju električne energije, industriju i zgrade. Gledajući unaprijed, zeleni prijelazni plan vlasti (France Nation Verte) i Francuska 2030 identificiraju nove mjere za postizanje ključnih ciljeva smanjenja emisija, uključujući one u sektorima koji najviše zagađuju.

Tekući napori vezani uz potrošnju za ubrzavanje zelene transformacije, uz istovremeno ublažavanje njezinih troškova i poremećaja, mogu se nadopuniti višim cijenama ugljika i drugim shemama koje nisu prihodno neutralne. Zelena potrošnja trebala bi dosegnuti oko 1,3 posto BDP-a 2024. Ključne sektorske politike uključuju subvencije za obnovu zgrada (MaPrimeRenov), dekarbonizaciju industrije i za osobna vozila s nultom emisijom.

„Dodatni prihodi od viših cijena ugljika mogli bi se reciklirati putem novčanih transfera kako bi se nadoknadio utjecaj cijena na kućanstva s nižim prihodima. U srednjoročnom razdoblju, nove naknade za cestovni prijevoz također bi se mogle razmotriti kako bi se održala odgovarajuća pokrivenost vanjskih učinaka cestovnog prometa, istovremeno pomažući u nadoknadi pada prihoda od poreza na gorivo i integrirajući pitanja pravednosti i okoliša.“, mišljenja je MMF.

Potpora zapošljavanju i produktivnosti

Stalni napori da se modernizira tržište rada mogu pomoći u integraciji i prekvalificiranju radnika, dodatno jačajući zapošljavanje. Nedavni programi rada i reforme uspješno su pomogli povećati zaposlenost iznad trenda prije pandemije i podržali rast realnog BDP-a. Napori za registraciju u France Travail i potpora u traženju posla mogu olakšati integraciju na tržište rada, dok stalni napori za jačanje usmjeravanja na niže kvalificirane radnike mogu povećati prednosti prekvalifikacije postojećih programa, kao što je France Competences. Nedavne reforme mirovina i naknada za nezaposlene također podupiru sudjelovanje u radnoj snazi povećanjem poticaja za rad. Daljnje reforme mogle bi revidirati prihvatljivost i trajanje naknada kako bi se promicale dulje i manje fragmentirane karijere, uz zadržavanje odgovarajuće pokrivenosti rizikom od nezaposlenosti i zaštitu ugroženih. Planovi vlasti da preinače roditeljski dopust, uz istovremeno povećanje pružanja ustanova za brigu o djeci, rješavanje problema s nedostatkom kvalificiranog osoblja, mogli bi dodatno podržati sudjelovanje žena u radnoj snazi.

Reforme obrazovanja i osposobljavanja mogu pripremiti radnike za zelene i digitalne transformacije. Zeleni prijelaz već ima utjecaja na tržište rada budući da je potražnja za zelenim poslovima u stalnom porastu, što pogoduje visokokvalificiranim radnicima, dok istiskuje niskokvalificirane i više specijalizirane radnike u zanimanjima s intenzivnim emisijama ugljika. Dok je Francuska visoko rangirana u spremnosti za umjetnu inteligenciju , usvajanje umjetne inteligencije također će nejednako utjecati na radnu snagu.

„Rješavanje problema neučinkovitosti u trošenju na obrazovanje moglo bi pomoći u usavršavanju radne snage i premostiti razlike u postignućima u obrazovanju u odnosu na druge zemlje. Aktivne politike tržišta rada mogu pomoći u smanjenju napetosti pri zapošljavanju i neusklađenosti vještina. Tekuće inicijative vlasti uključuju reformu strukovnog osposobljavanja (lycée professionel) kao i uvođenje certificiranja osposobljavanja i profesionalne kvalifikacije (kao u Qualiopiju). Programi bi trebali biti usmjereni na radnike koji bi se mogli suočiti sa zastarijevanjem vještina ili biti premješteni. Daljnji napori za rješavanje problema slabog upisa žena u škole u STEM područjima, kako je predviđeno u digitalnoj strategiji vlasti te bolja integracija žena u industriji (Industri’Elles) također su dobrodošli.“, savjetuju iz MMF-a.

Komplementarne politike o poticajima poduzeća također su potrebne za povećanje produktivnosti. Iako je posljednjih godina postignut značajan napredak, još uvijek postoji značajan prostor za smanjenje regulatornog opterećenja i prepreka za ulazak, posebno u nekim uslužnim sektorima, kako bi se poboljšala produktivnost i poslovna dinamika. Prijedlog zakona o pojednostavljenju o kojem se trenutno raspravlja dobrodošao je korak za pojednostavljenje zahtjeva tvrtki za autorizaciju i izvješćivanje, s posebnim naglaskom na mala i srednja poduzeća i veću digitalizaciju procesa. Nadovezujući se na preglede potrošnje, vlasti bi također trebale procijeniti opseg za racionalizaciju postojećih poreznih izdataka za istraživanje i razvoj i inovacije usredotočujući se na programe s najvećim učinkom.

Upravljanje geoekonomskom fragmentacijom i unapređenje jedinstvenog tržišta

Produbljivanje geoekonomske fragmentacije predstavlja dodatne izazove za izglede za rast Francuske. Francuska može računati na dobro diverzificirano gospodarstvo, budući da je njezin izraženiji pad proizvodnje kao udjela u BDP-u u usporedbi s zemljama članicama EU-a tijekom posljednjih desetljeća uravnotežen dinamikom u sektoru usluga, odnedavno i u pogledu izvoza. Štoviše, relativno je manje ovisna od većine zemalja članica EU-a o uvozu kritičnih repromaterijala iz geopolitički udaljenih zemalja. Unatoč tome, i dalje je izravno i putem ključnih trgovinskih partnera izložen riziku poremećaja u opskrbi, kao i fragmentaciji tehnoloških i platnih sustava zbog geopolitičkih napetosti i posljedične rekonfiguracije globalne trgovine i ulaganja.

„Planovi vlasti za rješavanje izazova strukturnog rasta trebali bi nastaviti štititi i produbljivati europsko jedinstveno tržište. Iako je složeno balansiranje, Francuska bi trebala nastaviti poticati inovativnu domaću industriju i odgovoriti na izazov klimatske tranzicije, a pritom ostati predana multilateralizmu i fiskalnoj disciplini. Produbljivanje jedinstvenog europskog tržišta pojednostavljivanjem prekograničnih usluga i priznavanjem kvalifikacija u državama članicama potaknulo bi tržišno natjecanje, smanjilo troškove i povećalo ekonomsku otpornost. Dobrodošli su obnovljeni napori na razini EU-a i država članica da se produbi integracija europskog tržišta kapitala i usklade porezi i subvencije među zemljama. To bi potaknulo prekogranični pristup financiranju i ulaganjima u infrastrukturu, uključujući zelene tehnologije te pomoglo u očuvanju fiskalnog prostora. Industrijske politike za potporu kritičnim industrijama trebale bi se provoditi oprezno i tijesno koordinirati na razini EU-a. Ograničavanje državne intervencije za rješavanje tržišnih neuspjeha i održavanje jednakih uvjeta za sve tvrtke i sektore, na nediskriminirajući način prema trgovačkim partnerima, poduprlo bi tvrtke uz poticanje inovacija, produktivnosti i rasta.“, zaključuju se u izvješću MMF-a o trenutnoj gospodarskoj situaciji u Francuskoj, uz preporuke koje bi trebale olakšati izazove koji za tu državu predstoje u idućem razdoblju.